Laissez faire hasta que duela: renovación urbana en Estación Central y la negligencia deliberada como forma de planificación

Fuente: elaboración propia (2015)

Daniel Meza Corvalán
Magíster en Geografía UFRJ

La renovación urbana en Estación Central ha reinstalado el tema de vivienda y ciudad en la discusión pública, producto las condiciones de hacinamiento y calidad de vida en los edificios de renovación urbana y los efectos en los barrios en que se erigen. Estos dos aspectos emergen visiblemente como “excesos del mercado inmobiliario”, donde la autoridad regional y una serie de técnicos han coincidido en presentarnos una situación principalmente de ausencia de regulación local y falta de ética disciplinar.

¿No-plan o regulación ad-hoc?

Respecto a la planificación, el debate gira en torno a un cuestionamiento de los instrumentos locales y el papel de las autoridades municipales. Mientras Sebastián Gray, director del Colegio de Arquitectos, señala como responsables de la situación en Estación Central a “la ausencia de planificación y el apetito de una industria inmobiliaria sin escrúpulos” [1]; Bernardo Echeverría, Presidente del Comité Inmobiliario de la CChC, señala que el problema es la regulación local, ya que al no haber Plan Regulador Comunal (PRC) en Estación Central rige el Plan Intercomunal de Santiago (sic)[2]; Patricio Herman, presidente de la Fundación Defendamos la Ciudad, señala que la inexistencia de PRC es una  maniobra municipal para detonar un “urbanicidio” que ha provocado una burbuja inmobiliaria en la comuna[3]. Revisando estas opiniones de técnicos e informados en el tema, emerge un consenso de responsabilizar la ausencia de la planificación.

La primera precisión que cabría que hacer es aclarar que si bien hasta ahora el municipio no ha elaborado un PRC propio (desde su institucionalización en 1981 y constitución como comuna independiente en 1985), sí habría normas urbanísticas que en la práctica funcionan como PRC de Estación Central[4]. Dichas normas devienen de los instrumentos operantes de las comunas que originaron Estación Central, principalmente el Plan Regulador de Maipú de 1965 y el Plan de Urbanización de la comuna de Santiago de 1939, siendo este último el que opera en el área de renovación urbana cuestionada.  A diferencia de otras comunas como Recoleta e Independencia, que pasaron por una situación similar heredando las normas del PRC de Santiago de 1990 (hasta que aprobaron su propio PRC en 2005 y 2014 respectivamente), el municipio de Estación Central ha mantenido las normas desactualizadas hasta ahora pese a los cuestionables resultados.

Figura 1. Edificios de renovación urbana en construcción

Fuente: elaboración propia (2015)

Una segunda precisión es mencionar que estas han sido aplicadas de forma arbitraria, favoreciendo la máxima explotación del suelo. En particular, la aplicación del sistema de agrupamiento continuo ha sido una norma central para la operación del mercado inmobiliario, la cual motivó un pronunciamiento  específico de la DDU con el objetivo de frenar las construcciones que interpretaban esta norma a su favor. Pero ¿Qué tan importante es esta norma a la hora de intensificar la explotación del suelo?

Según la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción (OGUC), el sistema de agrupamiento continuo (art. 2.6.1 OGUC) permite levantar la aplicación de la rasante (recta imaginaria que define la envolvente donde podrá edificarse) hasta la altura máxima de edificación continua. Ello es fundamental ante un PRC que no prohíbe la construcción aislada sobre la continua (art. 2.6.3 OGUC). Además, ello no sólo eleva la altura máxima de edificación, también permite aplicar estudio de proyección de sombras (art. 2.6.11 OGUC), lo cual amplía las posibilidades para intensificar la explotación del suelo.

En otras palabras, la edificación continua “libera” una mayor explotación del suelo como se grafica en la Figura 1. Explicado brevemente la figura, a) en una situación base, el volumen es contenido por la rasante trazada desde el eje de la calle y los deslindes a la altura del nivel de terreno; b) una segunda situación en que se permite la edificación continua eleva  la aplicación de la rasante a la altura máxima de continuidad; c) a partir de esta segunda situación, el volumen teórico definido por la aplicación de la rasante (b) arroja una sombra que es estimada en el estudio de proyección de sombras; d) una tercera situación permite construir un volumen de mayor altura que el volumen limitado por la rasante, siempre que la sombra estimada sea menor a la arrojada por el volumen teórico (c).

Figura 1. Adopción de la altura máxima en construcción aislada sobre la continua

Fuente: Meza (2011)

Según el pronunciamiento de la DDU dirigido al Director de Obras Municipales de Estación Central[5], la inexistencia de una altura máxima de continuidad establece una situación de “norma incompleta”. Es decir, al no haber definición de altura máxima de continuidad, la aplicación de una altura máxima de continuidad cualquiera de forma arbitraria no procede, por tanto los proyectos presentados en edificación continua no pueden ser autorizados por la Dirección de Obras Municipales (DOM) de Estación Central. Esta interpretación de la norma, que de momento da un respiro a la comuna, demuestra una situación paradojal: a veces es mejor la inexistencia de normas, que la existencia y mal interpretación de normas que abren el camino para la intensificación de la explotación del suelo.

El rol pro-empresarialista del Estado

Más allá de las caricaturas, el desarrollo urbano metropolitano ha tendido a mercantilizarse, donde los gobiernos locales transforman su forma de actuar adoptando un rol empresarial, atrayendo y mejorando el ambiente para el negocio inmobiliario, siguiendo las dinámicas cíclicas y anticíclicas del sector de la construcción (López, Gasic y Meza, 2012; Vicuña, 2013). La trayectoria de la renovación urbana en el Gran Santiago, da cuenta de la construcción de un escenario de competencia intercomunal por atraer y capitalizar la inversión inmobiliaria en su comuna, en el que gobiernos locales realizan modificaciones normativas a fin de hacer “factible la inversión [inmobiliaria] con adecuados niveles de rentabilidad” (Sabat, 2003:5). De esta manera, se distribuye espacialmente la renovación urbana, gestionando la flexibilización y rigidización de las normas urbanísticas (López, Gasic y Meza, 2012), y se mantienen o se ajustan normas en función de la dinámica inmobiliaria local (López, Meza y Gasic, 2014). En el caso de Estación Central, esto llega al punto de establecer un actuar deliberadamente negligente tanto en la interpretación de la norma como en la falta de interés por establecer normas más estrictas a la actividad inmobiliaria.

En otras palabras, buscando enmarcar este caso dentro del modelo de planificación neoliberal chileno, podemos sostener que el Estado adopta un rol pro-empresarial al convertirse en un actor más dentro del mercado. Bajo estas premisas se decodifican las opiniones y propuestas de los analistas y técnicos más liberales, que mantienen este esquema institucional. Ejemplo de ello son Marcial Echeñique y Pablo Allard, quienes también han entrado a dar su opinión respecto al modelo de renovación urbana en Estación Central. El primero, destacado académico y promotor del crecimiento urbano en extensión, culpa al Estado y los límites impuestos a la expansión de la ciudad, que “obligan” al inmobiliario a construir cada vez más alto y con menores condiciones, como ocurre en el caso de Estación Central, para así compensar el alto precio de suelo[6]. El segundo, decano de la Facultad de Arquitectura y Arte de la Universidad del Desarrollo, apunta que existe una incapacidad general de la industria inmobiliaria y los reguladores urbanos de generar la oferta de un producto de densificación sin hacinamiento al interior de la ciudad[7]. Pero además de los comentarios de este tipo de analistas, ¿Qué otro rol podría tener el Estado frente al desarrollo urbano?¿Acaso hemos naturalizado el actuar pro-empresarialista del Estado?

Rumbos futuros

Hace 26 años, la crítica realizada al incipiente desarrollo inmobiliario impulsado por la Ley de Renovación Urbana de 1987 apuntaba a la adopción de operaciones inmobiliarias puntuales que no eran capaces de cumplir el principal objetivo de la ley, que era generar el “mejoramiento urbano” y revertir la tendencia al deterioro del área central. Es más, lejos de cumplir con este objetivo,  las operaciones inmobiliarias no se localizaban en las áreas identificadas con deterioro, buscando valorizarse de las condiciones del espacio consolidado. En este sentido, se concebía un sin sentido que el Estado no dispusiera de formas de gestión y coordinación de las operaciones más explícitas, que permitiera disponer de instancias de democratización del proceso de renovación a través de intervenciones específicas (Bertrand, Figueroa y Larraín, 1991).

En todos estos años, la democratización de los procesos de renovación urbana han sido generadas de manera informal a través de la movilización de diversos grupos sociales (ciudadanos, ecologistas, pobladores, etc.), en buscan de tener injerencia en la forma en que proyectan sus barrios. Este factor social en la planificación ha motivado cambios sustanciales en el rumbo de la dinámica de renovación urbana (López, Gasic y Meza, 2014).

Al rededor de 20 años van desde que vecinos del Barrio República y del Barrio Yungay entablaran plataformas ciudadanas en cuestionamiento a la flexibilidad de las normas que permitían una densificación y explotación inmobiliaria intensiva de sus territorios. Desde ese momento, diversas experiencias han cuestionado a los gobiernos locales y sus instrumentos o propuestas de planificación (Pedro Aguirre Cerda 2005, Ñuñoa 2007, Peñalolén 2011, etc.), generando plataformas activas de discusión social sobre la planificación y reconceptualizando estos grupos sociales como actores de decisión en la planificación urbana.

Mientras en los círculos institucionales se discute cómo concentrar las atribuciones y llevar la definición de normas urbanísticas locales a niveles superiores de la administración (entre estos, el intendente Orrego[8] y Luis Eduardo Bresciani, presidente del CNDU), hace falta una mirada que reconozca la emergencia y el aporte de los actores sociales que han avanzado en proyectar formas alternativas (al capital inmobiliario) de desarrollar sus territorios. Más allá del fetiche[9] del alcalde mayor, sería útil pensar cómo se planifica frente a este escenario caracterizado por la emergencia de estos actores sociales, dándonos la oportunidad de trastrocar el lugar de construcción discursiva y las narrativas naturalizadas de la planificación urbana, que amarran la acción de pensar una ciudad para todos a los balances de rentabilidad de unos pocos.

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Notas

[1] “La hora de la verdad”. Vivienda y Decoración (15-04-2017) http://www.elmercurio.com/blogs/2017/04/15/50350/La-hora-de-la-verdad.aspx

[2] Debate: Se discute regulación de “Guetos verticales” en Santiago http://tv.emol.com/#/detail/20170411162006656/debate-se-discute-regulacion-de-quot-guetos-verticalesquot-en-santiago

[3] “Sin Plan Regulador se aplica la ley de la selva”. Diario Universidad de Chile (11-04-2017) http://radio.uchile.cl/2017/04/11/sin-planes-reguladores-se-aplica-la-ley-de-la-selva/

[4] “Guetos verticales: Estación Central sí tiene Plan Regulador Comunal”. Columna de opinión de Patricio Herman en El Ciudadano (28-04-2017) http://www.elciudadano.cl/2017/04/28/381006/guetos-verticales-estacion-central-si-tiene-plan-regulador-comunal/

[5] Ord. N.2138 DDU. http://www.elciudadano.cl/wp-content/uploads/2017/04/SEREMI-Ord.-N%C2%BA2138-27.04.16.compressed.pdf

[6] “¿Guetos verticales?: “lo advertimos pero no nos hicieron caso””. Entrevista en La Segunda (21/04/2017) http://impresa.lasegunda.com/2017/04/21/A/73355AS6/82355C6F

[7] “Densidad sin hacinamiento”. Columna de opinión en La Tercera (17-04-2017) http://www.latercera.com/voces/densidad-sin-hacinamiento/

[8] “Autorregulación de las Inmobiliarias”. Cartas al director en El Mercurio (11-04-2017) http://www.elmercurio.com/blogs/2017/04/11/50237/Autorregulacion-de-las-inmobiliarias.aspx

[9] En el sentido de objeto o artificio oculta las contradicciones y aspectos centrales de la discusión.

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Bibliografía

BERTRAND, María; FIGUEROA, Roberto; LARRAIN, Patricio (1991). Renovación urbana en la Intercomuna de Santiago: respuestas a la Ley 18.595 durante el periodo 1987-1990. Revista de Geografía Norte Grande, 18, 27-36.

LÓPEZ-MORALES, Ernesto; GASIC, Ivo; MEZA, Daniel (2012). Urbanismo pro-empresarial en Chile: políticas y planificación de la producción residencial en altura en el pericentro del Gran Santiago. Revista INVI, 76 (27), 75-114.

LÓPEZ-MORALES, Ernesto; GASIC, Ivo; MEZA, Daniel (2014). Actores sociales y políticos contestando un modelo de urbanismo pro-empresarial: el lado B de la renovación urbana de Santiago de Chile. XIII Coloquio Internacional de Geocrítica. Barcelona: mayo, 2014.

LÓPEZ-MORALES, Ernesto; MEZA, Daniel; GASIC, Ivo (2014). Neoliberalismo, regulación ad-hoc de suelo y gentrificación: el historial de la renovación urbana del sector Santa Isabel, Santiago. Revista de Geografía Norte Grande, 58, 161-177.

LÓPEZ-MORALES, Ernesto; MEZA, Daniel; GASIC, Ivo; ARCE, Ignacio (2014). Renovación urbana y rol municipal pro-empresarial en la planificación territorial: Santiago de Chile, 1990-2012. Revista Interamericana de Estudios Municipales, 8, 109-150.

MEZA, Daniel (2011). Informe de práctica profesional: Departamento de Urbanismo de la Ilustre Municipalidad de Santiago. Departamento de Urbanismo de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Universidad de Chile.

VICUÑA DEL RÍO, Magdalena (2013). El marco regulatorio en el contexto de la gestión empresarialista y la mercantilización del desarrollo urbano del Gran Santiago, Chile. Revista INVI, 78 (28), 75-114.