“Revitalizar” por todos los medios: Las estrategias del poder público en la operación Porto Maravilha – Rio de Janeiro (Parte 1)

“Revitalizar” por todos los medios: Las estrategias del poder público en la operación Porto Maravilha – Rio de Janeiro (Parte 1)
Foto: Vista del proyecto Porto Maravilha en Obras, desde mirador del Morro da Providência
Fuente: Encuentro CC de Luchas por la vivienda, Daniel Meza, enero de 2015.

Por Eduardo Tomazine,
investigador de la Universidad Federal de Río de Janeiro
miembro de la red CONTESTED_CITIES.

Introducción 

A partir del año 2016, las guías turísticas sobre Río de Janeiro serán más voluminosas. Seguramente encontraremos en ellas un grueso capítulo invitándonos a conocer las recientes atracciones de la “revitalizada” zona portuaria: museos, paseos públicos, parques temáticos, centros culturales, espectáculos y mucho más. Mientras tanto, las guías de los negocios no han esperado tanto para incluir a Porto Maravilha (Puerto Maravilla) como atractivo, y algunos de los grandes “players” del mercado inmobiliario ya las están siguiendo.

   Eduardo Paes, el alcalde de Río, no pierde la ocasión de decir, con orgullo, que la operación urbana Porto Maravilha es el más grande consorcio público-privado (public-private partnership) en Brasil. Se estiman las inversiones en 8.000 millones de reales para 15 años –unos 3.000 millones de dólares a la época–, utilizados para reestructurar un área de 5 millones de metros cuadrados. Las intervenciones, iniciadas en 2010, pasan por la recuperación de la precaria infraestructura urbana; la ampliación significativa de la red viaria, lo que incluye la instalación de nuevas modalidades de transporte; cambios paisajísticos; construcción de grandes museos y otros espacios culturales y de entretenimiento, más allá de incentivos y adaptaciones de la legislación con el propósito de atraer emprendimientos inmobiliarios, tanto corporativos cuanto residenciales. Con todo eso, se espera “devolver” a la ciudad su “decadente” zona portuaria, tras el aumento de la población local y el estableciendo de un nuevo polo de turismo y negocios.

   Pienso que lo que está ocurriendo en la zona portuaria de Río tiene una importancia más allá de esta ciudad –inclusive más allá del propio Brasil. Por cierto que una ciudad como Río no tiene la influencia internacional de una global city de primera grandeza, como Londres. Quizás su puerto renovado tampoco alcance la misma reputación del de Barcelona.  Sin embargo, una operación de tal magnitud, hecha en un país emergente y dentro de una zona con favelas, seguramente será observada con atención por los gestores de la (semi)periferia capitalista. (Acordémonos de Puerto Madero, en Buenos Aires, ha servido de inspiración para este y otras ciudades de Brasil). Por lo tanto no está demás tener en cuenta que para los habitantes de Rio, en especial aquellos de su zona portuaria, el impacto será enorme. Comprender este proceso es fundamental antes que un nuevo modelo de “revitalización” sea vendido al mundo.

   Evaluar los impactos positivos de las grandes intervenciones urbanas es una de las tareas predilectas de  los gestores que las compran, bien como de las empresas de consultoría que las venden. Difundir sus milagros comerciales y urbanísticos es el alma del negocio de los grandes medios. Pero a los investigadores nos toca, antes que todo, comprender estas intervenciones, para luego evaluar sus impactos. Esto evoca una duda: en el caso de Porto Maravilha, ¿estamos nosotros, investigadores críticos, a altura de realmente entender lo que pasa? Quizás sí, pero he identificado algunas tendencias que resultan problemáticas en muchos de los estudios críticos ya realizados al respecto – ojo que hay algunos muy buenos –. Una de estas tendencias se traduce en encuadrar un fenómeno, que es particular, por medio de categorías muy generales, las cuales son parte de teorías que, si bien pueden ayudar a aclarar estos casos, no hacen todo el trabajo automáticamente. Ejemplos de esto es el uso indiscriminado de los conceptos de urban entrepreneurialism, “acumulación por desposesión” y otras. Así, uno puede decir que Porto Maravilha es un caso irrefutable de neoliberalismo urbano y listo, ya está hecha la “crítica”.

   Otra mala tendencia es aceptar acríticamente los discursos legitimadores de unos gestores ya colonizados y transformarlos en supuesta herramienta critica. En este sentido, si el alcalde Eduardo Paes dice a menudo que Rio ha importado la experiencia catalana –e incluso a los propios consultores–, entonces está decidido que Porto Maravilha no es más que la importación del modelo catalán y punto final. Frente a esto, ¿hace falta decir que los contextos socio-espaciales de ciudades como Río y Barcelona son tan distintos, que tales “importaciones” suelen ser alteradas al punto que ya no se puede hablar más de la pura réplica de un modelo? ¿Que estos “modelos” cambian en sus rasgos fundamentales y producen nuevos matrices?

   Finalmente, hay que subrayar la fijación los analistas críticos por los megaeventos. Es innegable que estas mercancías globales de la sociedad del espectáculo funcionan como salvoconductos para todo tipo de gastos públicos y violaciones de derechos. Sin embargo, ellas son mercancías compradas por los gobierno locales y, al mismo tiempo, elegidos estrategicamente por sus propietarios: el COI y la FIFA.  No es casual, por lo tanto, que los mundiales de fútbol y olimpíadas han sido recientemente realizados por países como África del Sur, Brasil o China, pero no Angola, Bolivia o Vietnam. Con estos ejemplos exagerados quiero decir que los megaeventos son antes consecuencias de ciertos procesos estructurantes que sus propias causas. De hecho, en el caso singular de Porto Maravilha, el discurso olímpico ha ayudado a legitimar el despliegue del proyecto, pero una vez terminada la etapa de los discursos, e iniciados los hechos, todos los equipamientos y eventos de Río 2016 han sido trasladados para otras regiones de la ciudad. No obstante, la “revitalización” de la zona portuaria sigue su curso.

   Con estas palabras –y sin extenderme más con esta presentación–  quiero argumentar que el Porto Maravilha no solamente ha aprendido de las experiencias nacionales e internacionales, sino que está en vías de adaptarlas o incluso de reinventarlas. Lo que me parece más sorprendente en este caso es como el poder público ha adoptado un vasto abanico de estrategias en una porción de no más que 5 kilómetros cuadrados del territorio, y con lo que está logrando superar obstáculos que a los proyectos anteriores de trasformación del puerto les fue imposible.

   En este artículo, dividido en dos partes, presento algunos conjuntos de intervenciones del poder público para el desarrollo del proyecto Porto Maravilha. Los he llamado de estrategias porque son parte de un intrincado juego de poder cuyo objetivo es apropiarse de una parte central del tablero urbano. Evidente que estas estrategias están lejos de agotar las acciones del poder público en el caso estudiado. Tampoco van a ser analizadas con la profundidad que su comprensión demanda. Con el presente texto, tan solo quiero invitar a los lectores a prestar atención a estos aspectos de Porto Maravilha, de manera que ustedes puedan ayudarme a evaluar su pertinencia y, ante todo, elucidar el rol del poder público para la producción del espacio en los días de hoy. Se trata de un texto exploratorio, que mientras lo escribía, a petición de Contested Cities, iba aprendiendo un poco más sobre el rompecabezas que es mi ciudad natal. Os invito a que lo intentemos solucionar  juntos.

1. Establecimiento de un marco jurídico “flexible”

El Porto Maravilha, así como otros proyectos de “revitalización” urbana, logra instituirse estableciendo su proprio marco jurídico. Con su nombre formal de Operação Urbana Consorciada da Região do Porto do Rio, el proyecto está aprobado por ley (2), formulada por el alcalde Eduardo Paes y aprobada por el consejo municipal. Es importante subrayar que esta ley modifica el plano director de la ciudad, de 1992. Ocurre que, en Brasil, por determinación del Estatuto da Cidade (Ley 10.257/2001), los planos directores municipales necesitan ser revisados cada diez años. En Río de Janeiro, el plano nunca ha sido revisado de manera completa. No existe un “Nuevo Plano Director”, y si el Estatuto da Cidade fuera rigurosamente respetado, tanto el actual cuanto el último alcalde (César Maia) estarían incriminados por faltas a la probidad administrativa.

   Para poner en marcha los importantes cambios en la zona portuaria de Río, sería imprescindible cambiar sus parámetros urbanísticos definidos por el plano director de 1992; es decir, tornarlo “flexible”. Pero en lugar de proceder a la revisión del plano en su conjunto (un trabajo que supone más tiempo y negociaciones con la sociedad), como ordena la ley federal, la alcaldía y su amplia mayoría en el consejo municipal han tratado de alterar tan solamente las disposiciones relativas a la zona portuaria. Así fue instituida el Área de Especial Interese Urbanístico del Puerto de Río –AEIU Porto Maravilha–, sobre la cual inciden, de manera selectiva, nuevos dispositivos urbanos previstos por el Estatuto da Cidade. Evidentemente, los instrumentos de combate a la especulación inmobiliaria y regularización de viviendas clandestinas en las favelas de la región han sido debidamente olvidados. En cambio, abundan disposiciones sobre consorcios público-privados y utilización de instrumentos de mercados de capitales (LEI COMP. Nº101, Art. 2º, §3º – i e iii), así como admisión de usos no permitidos en el plano director, mediante el pago de contrapartidas (Art. 233-D). De esta manera, con la dicha ley, quedan reglamentadas las principales instituciones que van a promover la reestructuración de la zona portuaria, las cuales presentaremos más adelante.

   Destaco aquí los rasgos que me parecen esenciales de estas reglamentaciones: a) transferir a la iniciativa privada una serie de prerrogativas sobre una área del territorio urbano, que antes correspondían al poder público: la limpieza y la iluminación, la contratación de empresas para ejecutar obras, responsabilizarse con parte de la seguridad pública, entre otras; b) la privatización de terrenos públicos a través de la venta por valores actuales de mercado (es decir, antes de su esperada valorización); c) la creación de un mercado de títulos conectado con la verticalización (y consecuente densificación) de esta zona, un mercado extremamente dependiente de su valorización inmobiliaria. Resta decir que este mercado recién creado, como lo veremos en otra parte, está notablemente oligopolizado.

2. Creación de instituciones híbridas (público-privadas)

En la operación urbana Porto Maravilha, el poder público crea las reglas del juego con leyes, y después decide quienes serán los principales jugadores. Ellos actuarán en instituciones creadas específicamente para operar en la transformación de la zona portuaria. Llamamos tales instituciones de “híbridas”, en razón de la yuxtaposición de actores (e intereses) públicos y privados.

CDURP

La institución responsable por el “medio campo” de la operación es la Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto do Río de Janeiro – CDURP. Se trata de una empresa de capital mixto, de control mayoritario de lo municipio, creada por una segunda ley complementar (3). Entre sus finalidades, podemos subrayar:

Coordinar y ejecutar las concesiones para el desarrollo de la operación urbana. Estas concesiones abarcan el conjunto de las obras de reestructuración urbana, la prestación de servicios públicos (limpieza urbana, coleta de residuos sólidos, iluminación, restauración de inmuebles y otras tantas), e, incluso, la otorga a las concesionarias del derecho de promover expropiaciones. O sea, unas empresas privadas, dotadas de una concesión del poder público, pueden expropiar inmuebles. Esto en los marcos de una operación en la cual, como vamos a ver más adelante, estas mismas empresas tienen proyectos inmobiliarios.

Gestionar los activos patrimoniales transferidos a ella por el municipio. Entre eses activos se destacan los terrenos y edificios del municipio, del gobierno federal y del estado de Río de Janeiro, previamente transferidos a la municipalidad para desplegar la operación urbana. Con eso, la CDURP asume la responsabilidad de integrar al mercado una gran cantidad de inmuebles públicos, seleccionando los proyectos en conformidad con las líneas de desarrollo de la operación.

   Otro punto importante es que el total de los recursos recogidos con la venta de los ya mencionados títulos mobiliarios (CEPACS), más de 8.000 millones de reales, han sido transferidos para la CDURP, con la finalidad principal de mantener su cuerpo de funcionarios y pagar a las empresas concesionarias. Como se puede notar, esa institución híbrida opera una función típica en el neoliberalismo: transferir activos y roles del Estado para el sector privado. El argumento es la eficiencia de la gestión corporativa.

Concesionaria Porto Novo

Le ha tocado a la CDURP organizar la licitación para conceder todas las obras y un vasto abanico de servicios en el ámbito de la operación Porto Maravilha, triunfando el consorcio de empresas Porto Novo, integrado por las gigantes brasileñas de la construcción civil Odebrecht, OAS, más una tercera empresa no tan expresiva, la Carioca Engenharia, con participaciones accionarias de 37,5%, 37,5% y 25%, respectivamente. El contrato de concesión, firmado a fines de 2010, tiene un valor de 7.600 millones de reales, con validad de 15 años. Los recursos son integralmente provenientes de la venta de los CEPACS.

   La victoria del consorcio Porto Novo confirma la condición oligopólica del sector de grandes obras de infraestructura y administración de concesiones en Río de Janeiro y en el restante del país. La elección de Río como sede de dos megaeventos ha ofrecido una “ventana de oportunidades” formidable a las grandes constructoras. De las 10 licitaciones para proyectos relacionados al mundial, olimpiadas y el Porto Maravilha –con inversiones que traspasan los 30.000 millones de reales–, la empresa Odebrecht ha salido vencedora en ocho de ellas, mientras OAS ha alcanzado siete. Aún hace falta añadir que estas dos empresas controlan la concesión de otros importantes servicios públicos en la ciudad. Odebrecht tiene participaciones en la Supervia, que provee el servicio de trenes de la región metropolitana, mientras OAS posee importante participación accionaria en el metro. No es casual por lo tanto que la municipalidad de Río ha distribuido en las escuelas municipales una versión adaptada a la ciudad del juguete Monopoly.

Fondo de Inversión Inmobiliaria Porto Maravilha – FIIPM

Fondo creado por la banca pública Caixa Econômica Federal, con recursos provenientes de los descuentos obligatorios sobre los salarios de los trabajadores (FGTS). La finalidad del FGTS es de indemnizar a los trabajadores por dispensas sin justa causa o  por invalidez, así como financiar la adquisición de casa propia, subsidiar inversiones del poder público en saneamiento básico y viviendas populares, entre otras cosas. Con el argumento de “rentabilizar” los recursos del FGTS, la Caixa Econômica realiza inversiones en obras de infraestructura y, más recientemente, en fondos de inversiones inmobiliarias.

   En la operación Porto Maravilha, dicho fondo tiene un rol decisivo para garantizar su viabilidad comercial, habiendo comprado la totalidad de los CEPACS, al valor de 3.500  millones de reales. Toca ahora al FIIPM revender esos títulos a los inversores interesados en obtener rentas más grandes provenientes del adicional de potencial constructivo en la zona portuaria. Ademas, el fondo se compromete a pagar la operación urbana por 15 años, con un presupuesto final de 8.000 millones de reales. Al fin y al cabo, se está empleando el fondo de reserva de los ingresos de los trabajadores para garantizar operaciones de lo mercado de capital y de la expansión del mercado inmobiliario.

3. Lanzamiento de títulos inmobiliarios para captar parte de la renta futura del suelo: los CEPACs

El nodo central de la operación Porto Maravilha es la venta de los Certificados de Potencial Adicional de Construcción – CEPAC. Estos son, en pocas palabras, títulos mobiliarios que permiten a sus propietarios producir más metros cuadrados en un terreno ubicado en una zona predeterminada, es decir, añadir pisos al stock original del potencial constructivo. Así se densifica la ocupación, aumentando la presión sobre la red de servicios y el sistema vial. Por eso se cobra una contrapartida para la oferta de potenciales adicionales de construcción. Para el perímetro de incidencia de Porto Maravilha, la municipalidad ha creado 4.089.502 m² de potencial adicional constructivo, transformados en 6.436.722 títulos, los cuales fueron vendidos al FIIPM por 545 reales cada unidad, sumando un total de 3.508.013,490 reales. Los CEPACs pueden ser utilizados en sectores de la zona portuaria delimitados por la ley que cambia el plano director, respetando el volumen de cabida máxima para cada uno de estos sectores, que varían de 2 a 50 plantas.

Cuadro 1

Figura 1: Mapa de los sectores con potencial adicional constructivo y sus gabaritos. Fuente: Página Institucionel del Porto Maravilha.

    Como el fondo inmobiliario de la Caixa Econômica ha comprado la totalidad de los CEPACs, sus gestores tienen el poder de controlar su emisión en el mercado de capitales, seleccionando así el tipo de proyectos, los agentes involucrados y el ritmo de la producción de inmuebles en el Porto Maravilha. Hasta el momento, el fondo viene adoptando la estrategia de cambiar títulos por participaciones (joint ventures) en grandes proyectos,  como el Port Corporate Tower –ya terminado, con 22 plantas y 51.756 m² de área construida– o el Porto Vida –un grande complejo de uso mixto, con 179.000 m²  de área construida. Este último emprendimiento es desarrollado por el grupo Porto 16 Empreendimento Imobiliários, compuesto por Odebrecht, OAS y Carioca Engenharia,  justamente las tres empresas del consorcio vencedor de la operación Porto Maravilha. Hay informaciones de que el FIIPM ha negociado los CEPAC por valores que llegan a 1.280 reales la unidad, es decir, con una ganancia de más de 135% por sobre el precio pago a la CDURP.

   La justificación que legitima las operaciones urbanas consorciadas es que, al final, todos salen ganando. El poder público “revitaliza” una parte deteriorada de la ciudad sin gastar los preciosos recursos de sus finanzas. El fondo inmobiliario protege el dinero de los trabajadores “rentabilizando” sobre los lucros de la reventa de CEPAC y formación de joint ventures. Los inversores del mercado inmobiliario pagan por todo eso, pero obtienen márgenes más amplios utilizando su potencial adicional constructivo, en una zona valorizada por la reestructuración espacial. ¡Impecable!

   Pero no todo es de maravilla en tales ingenierías urbanísticas y financieras. Primeramente, los inversores buscan lucrar con la compra de CEPAC, y lo hacen ante todo mediante la valorización del metro cuadrado de la zona donde invierten. Como buscan lucros máximos, el ideal es la máxima valorización de la zona. De hecho, el suceso comercial de la operación termina por impedir que la gente de bajos ingresos y los pequeños comerciantes permanezcan en un área que ha ganado nueva centralidad, dotada de buenos equipamientos y servicios urbanos. En barrios o zonas previamente habitados por los pobres –como la zona portuaria de Rio–, tal dinámica genera la gentrificación y refuerza la segregación socio-espacial. Por otro lado, sólo 68 unidades de vivienda social fueran licitadas hasta el momento en el Porto Maravilha, lo que indica que el incremento poblacional esperado por las autoridades –de 30 mil para 100 mil habitantes– deberá ocurrir bajo un cambio del perfil socio-económico de la población local. En otras palabras: se van a gentrificar sus barrios.

   Otra consecuencia de estas operaciones es reforzar la creencia en que la lógica de acumulación de capital es la única que tiene la capacidad para desarrollar el espacio urbano y solucionar sus problemas. El argumento típico es que se escasean recursos y, por lo tanto, es necesario captarlos a través del mercado. No obstante, esto tan solamente es verdadero si dejamos a un lado las injusticias tributarias, los incentivos y subvenciones fiscales concedidos a las empresas, las despiezas con obras suntuosas y servicios que no son prioritarios a los ciudadanos, bien como la falta de instrumentos de regulación del mercado de solo, e.g. impuestos para inhibir la especulación inmobiliaria.

4. Privatización de terrenos públicos

La gran cantidad de terrenos públicos en la zona portuaria de Río ha sido un importante obstáculo a los proyectos anteriores de reestructuración de esta parte de la ciudad. No tanto por un recelo estatal de preservar los bienes públicos, sino que muchos de estos inmuebles pertenecían a distintas y competitivas instituciones de gobierno. Así que la inédita articulación entre el ayuntamiento de Río, el gobierno del estado y el gobierno federal, a partir de 2009, pudo crear la oportunidad de superar tal obstáculo. En un primer momento, los terrenos públicos de gran superficie han sido transferidos todos a la municipalidad. Ésta a su vez los pasó a la CDURP, quien, por su turno, ha tratado de venderlos a la iniciativa privada a precios de mercado (a pesar de que estos sean precios anteriores a la grande valorización esperada para la zona portuaria). El principal comprador –el único hasta el momento– de estos terrenos fue el fondo Porto Maravilha, que ahora los utiliza como moneda de cambio para costurar joint ventures en los nuevos proyectos inmobiliarios. El cuadro abajo identifica estos terrenos vendidos al fondo inmobiliario, así como su potencial de área privativa (máxima área adicional potencial) y su valor general de venta.

cuadro 5

Figura 2: Potencial económico-financiero de los terrenos públicos incorporados por el Fundo de Invest. Imob. Porto Maravilha. Elaborado por el autor, adaptado del documento Habitação no Porto Maravilha (CDURP, 2014)

¡Mucho más qué un buen negocio! Bastan que se capitalicen los valores generales de venta del área privativa construida sobre estos seis terrenos público para superar en más de tres veces todos los gastos del fondo inmobiliario con las obras de Porto Maravilha y el valor pagado por los terrenos. Tampoco nos olvidemos de los CEPACs, de propiedad del mismo fondo,  que van a proporcionar aún más ganancias. Ganancias hechas por la banca pública con el dinero descontado de los ingresos de los trabajadores.

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En la segunda parte de este texto, que se publicará en unos días, analizo las siguientes estrategias: subvenciones fiscales; incremento de la accesibilidad; consolidación de un circuito de alta cultura y un clúster creativo; apropiación selectiva de la historia de la zona portuaria y su simbolismo; control social de las favelas vía ocupación militarizada.

Notas

(1) Agradezco al compañero Daniel Meza por las correcciones en el texto, sus sugerencias y por las discusiones sobre el proyecto Porto Maravilha, discusiones que me han ayudado a aclarar muchos de sus aspectos.

(2) LEI COMPLEMENTAR Nº101/2009. Disponible en línea en el siguiente enlace.

(3) LEI COMPLEMENTAR Nº102/2009. Disponible en línea en el siguiente enlace.

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